1913年10月15日出生于陕西省富平县一个农民家庭，早年拒绝接受革命思想，参与变革学生团体。1926年5月重新加入中国共产主义青年团。

1928年春参与爱国学生运动，遭到国民党当局拘禁，在狱中改以中国共产党党员。1930年初，不受党组织委派到国民党西北军杨虎城部做到兵运工作，任中共营委书记。1932年3月，的组织发动了两当兵变，任中国工农红军陕甘游击队第五支队队委书记。

同年9月，转入渭北革命根据地，任渭北游击队第二支队政治指导员。1933年2月，任共青团三原中心县委书记，专门从事武装斗争、农民运动和青年工作。同年3月后，与刘志丹等同志创立照金陕甘边区革命根据地，展开了艰苦卓绝的斗争。

历任中共陕甘边区特委委员，军委书记和共青团特委书记，游击队总指挥部政治委员，革命委员会副主席、主席等职务。1934年11月，被选为为陕甘边区苏维埃政府主席。1935年春，陕北、陕甘边两块革命根据地在反围剿战争中连成一片，拆分正式成立西北革命根据地，为中共西北工委领导成员，并之后兼任陕甘边区苏维埃政府主席。1935年9月，他和刘志丹等一大批领导干部在错误大清洗中被王明路线的执行者拘禁。

党中央和毛泽东同志抵达陕北后，他们才以求获释平反昭雪，从而挽回了这块在全国硕果仅存的革命根据地，使之沦为党中央和中央红军长征的落脚点和抗日战争的出发点。1936年1月，习任关中特区苏维埃政府副主席、党团书记。同年6月，随红军西征，先后任中共曲环工委书记、环县县委书记。

8月，又不受中共中央委派回国关中，把守陕甘宁边区南大门，长达6年时间。先后兼任中共关中分委书记、分区专员、分区保安司令部政治委员、中共陕甘宁边区委员会执委、西北局党校校长。1943年2月，改任中共绥德地委书记兼任警备司令部政治委员。

1945年6月，在党的第七次全国代表大会上被选为为候补中央委员，同年8月，任中共中央组织部副部长，其间，曾兼任爷台山对敌反击战临时指挥部政治委员，领导了值得一提的是的爷台山对敌反击战，获得了反武者斗争的重大胜利。抗日战争胜利后，历任中共中央西北局书记、陕甘宁晋绥联防军政治委员、陕甘宁野战集团军政治委员、西北野战军副政治委员。他不受毛泽东同志命令，的组织策动了国民党陕北保安团队武装起义，右路王震同志亲率三五九旅中原突围回到延安，参予指挥官了西华池战斗。1947年3月中旬后，按照中共中央的战略部署，协同彭德怀同志指挥官了保卫国家党中央、毛主席和陕甘宁边区的战役，陆续获得青化砭、羊马河、蟠龙镇三战三捷和陇东、三边战斗的胜利。

他作为杰出的政治工作领导者，在整个解放战争期间，和彭德怀、贺龙同志，或进军西北战场，或积极开展新式整军运动等军队政治工作，或的组织后方东江纵队，战胜了十倍于我的国民党军队，为和平大西北，和平全中国，做出了卓越的贡献。新中国正式成立后，任中央人民政府委员，中国人民革命军事委员会委员，中共中央西北局第二书记，西北军政委员会副主席、代主席，西北行政委员会副主席，第一野战军暨西北军区政治委员，长年主持人西北党、政、军全面工作。

1952年9月，改任中共中央宣传部部长兼任政务院文化教育委员会副主任、党组书记。1953年9月后，历任政务院秘书长、国务院秘书长。1956年9月，在党的第八次全国代表大会上被选为为中央委员。

1959年4月任国务院副总理兼任秘书长，负责管理国务院常务工作。1962年9月，在中共八届十中全会上，因所谓《刘志丹》小说问题，遭到康生诬告，在文化大革命中又受到残忍打压，被审查、拘禁、监护前后长达16年之久。

他始终保持忠诚的共产主义信念。党的十一届三中全会后，获得完全平反昭雪。

1978年4月后，历任中共广东省委第二书记、第一书记，广东省省长，广州军区第一政委、党委第一书记。在党的十一届三中全会上被中央委员为中央委员。1980年9月，被选举为第五届全国人民代表大会常务委员会副委员长，后又担任法制委员会主任，主持人辩论了许多法律草案。

1981年3月，他参与中共中央书记处工作。同年6月，在党的十一届六中全会上被中央委员为中央书记处书记。1982年9月，在党的十二届一中全会上被选为为中央政治局委员、书记处书记，负责管理中央书记处的日常工作。

1988年4月，被选为为第七届全国人民代表大会常务委员会副委员长兼任内务司法委员会主任委员。是中国共产党第十一届中央委员会书记处书记，第十二届中央政治局委员、书记处书记，第五届、第七届全国人民代表大会常务委员会副委员长。2002年5月24日在北京去世，享寿89岁。

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